全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》施行七年来，新野县法院高度重视人民陪审员工作，建立、完善了选任、管理、培训机制，充分发挥人民陪审员参与审理案件的优势和作用，有力推动了法院审判工作的健康发展。笔者现就新野县法院人民陪审员参与审理案件的情况进行了调研。
一、人民陪审员的基本情况
新野县法院现有法官70名，有人民陪审员31名。在现有的31名人民陪审员中，女性8 名，男性23 名，女性人民陪审员占总人数的25.8%；本科学历10名，占总人数的32.2%，专科学历17名，占总人数的54.8%；专科和本科学历共占总人数的87.1%；党政机关、社会团体干部有 18 名，老师、医生等专业人士有 1 名，企事业单位9名，农民工 1名。
二、人民陪审员参与审理案件情况
2009年以来，新野县法院人民陪审员参审案件共有 1263 件，人均参审案件40.7件。
（一）人民陪审员参审案件比例逐年上升。2009年人民陪审员参审案件210件，占当年诉讼案件1535件的13.7%；2010年参审案件278件，占当年诉讼案件2024件的13.7%；2011年参审案件有 497件，占当年诉讼案件2158件19.7 %；2012年上半年，参审案件有278件，占诉讼案件 1028 件的27 %，人民陪审员参审案件的比例呈逐年上升趋势。原因一是随着人民陪审员法律素质的提高，参与陪审的积极性有所提高；二是当前法院为了进一步提高法院公信力和缓解法院案多人少的矛盾，积极邀请了人民陪审员参加案件审理。
（二）人民陪审员参与审理刑事案件的比例远高于其他案件。近四年来，人民陪审员参与刑事案件审理有 621 件，占刑事案件数量的52.3 %；参与审理民事案件503 件，占民事案件的26.3 %；参与行政案件 139 件，占行政案件的 28.1%，参与刑事案件的比例比其他案件高出 20多个百分点。原因一是刑事审判法官年人均结案达80余件，案多人少的矛盾更为突出，邀请陪审员参与案件审理可在一定程度上减少其他法官参加合议庭的工作量；二是民事案件大多采取简易程序审理案件，需邀请陪审员组成合议庭的案件较少。三是民事、行政等案件为了提高调撤率，有一部分案件在开庭前即以调撤方式结案，未进入开庭审理环节。
（三）人民陪审员参审案件数量不均衡。近四年来，人民陪审员参与审理的案件在50件以上的有 3 人，在30件至50件的有 5 人，在10件至20件的有 4 人，在10件以下的有12人，有7 人未参与过案件审理。原因一是陪审员参与审理不是随机抽取，系业务庭直接点名指派某陪审员参审，导致陪审员参审案件的机会不均等；二是部分陪审员工作较忙，无时间参与案件审理；三是少数陪审员为行政单位负责人或主要领导，承办法官与其缺少沟通、联系，在关系不熟的情况下不愿邀请其参加审理。
（四）人民陪审员参审的案件质量较高。近四年来，人民陪审员参与审理的案件 1263件中上诉案件仅有23 件，发还、改判的案件有5件，息诉率达到98.2%，发还改判率仅为0.4%。
（五）经费保障基本到位。近年来，新野县县委、政府将陪审员陪审的误工费用纳入财政预算，按陪审一起案件补助陪审员20元计算。
三、人民陪审员参与审理工作中存在的问题及原因分析
一是人民陪审员成员的代表性、广泛性不够。在31名陪审员中，党政机关占的比例较大，与新野县这个农业人口占绝对多数的人口现状不相符，另外，企业职工、工商个体户较少，不利于社会纠纷的化解。。近年来，人民法院受理的涉及下岗职工、务工人员的劳动争议案件、拖欠工资、人身损害赔偿等案件逐年增多，审理这类案件如有相同身份的人民陪审员来参审，在调解时做当事人的思想工作，宣传相关政策、法律，将有利于这类矛盾纠纷的解决，达到更好的社会效果。
二是人民陪审员不愿、也不想发表独立见解。我国现行法律规定，人民陪审员在审理案件时，享有与法官“同等”的权利，实行“少数服从多数”的原则，有权对案件发表独立见解。但在实践中，人民陪审员在合议案件时不愿意过多发表意见，甚至不愿发表意见。
三是人民陪审员参与审理的深度不够。大部分人民陪审员参与审理活动主要只是参加开庭，不参加庭前证据交换、调解、调查、庭前阅卷等工作。由于陪审员在庭前所了解的案件事实很少，在庭审中也很少提问或根本无法提问，难以保证庭审时参审的质量。
四是监督管理措施不健全。最高人民法院、司法部《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》第十五条规定：“基层人民法院制定人民陪审员执行职务的考核办法，征求同级人民政府司法行政机关意见。考核内容包括陪审工作实绩、思想品德、工作态度、审判纪律和审判作风等。”但在实际操作中相关部门都无法有效对陪审员进行考核、管理。
（二）存在上述问题的原因：
一是选任陪审员的条件较高。《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》规定陪审员一般具有大专以上学历，但实际情况是基层法院的辖区内人员普通群众学历水平不高，大专以上学历的主要集中在政府部门，因此在选任陪审员时受到很大的限制。人民陪审员作为“不穿法袍的法官”与职业法官具有同等的权利地位，但是，在选任过程中，一味强调参选人员的学历要求，一方面造成了所选陪审员代表性不够，另一方面出现了因学历要求导致担任陪审员的人选不够，只好选任更多的国家工作人员、教师、医生等少数群体。
二是陪审员担心发表的意见与法官不同。陪审员明白在审判中具有职权和责任，但认为自己不具有法律专业水平，在事实认定、证据采信及法律的适用等方面不能做出正确的选择和判断，因此，部分人民陪审员在参加案件陪审的过程中，只能“三缄其口”。他们不愿意、也不想去阐述自己的独立见解，怕因不同见解驳了法官的面子，也怕与法律规定相悖而让法官见笑，在合议时往往以法官的意见为准，甘愿“参而不审”、“审而不议”、“甘当陪衬”。这种现象违背了立法的初衷，影响了人民陪审员作用的发挥。
三是陪审员不愿将过多精力放在陪审工作上。因法院对陪审员的工作补助不高，且可能不按出庭次数而按案件数对陪审员进行补助，导致陪审员不愿投入过多的精力放在审理案件上，只在庭审时到庭参与案件审理，休庭后即回去忙本职工作。如果法院要求陪审员参与庭前调解、调查，将耽误陪审员过多的时间，反而影响了陪审员的工作积极性。
四是缺乏专业考核机制。陪审员有其自己的职业和活动范围圈子，法院对其行为不能有太多的限制和要求；其次原工作单位也无法对其以陪审员身份工作进行管理，无工作单位的陪审员更无人管理；人大对陪审员也无法进行实质性的管理，导致对陪审员履行审判活动的管理处于真空状态。且由于陪审员任期为五年，对个别陪审员不愿履行参审义务的，由于陪审员无其他明显过错，法院也无法在其任期内将其提前提请罢免。
三、完善人民陪审员制度的有效途径
完善人民陪审员制度，对于提高审判透明度、加强审判监督，对于法官提高办案质量和效率、树立司法权威、增强办案的社会效果具有十分重要意义。现针对如何完善、落实人民陪审员工作提出以下几点对策和建议：
一是取消陪审员的学历限制。笔者认为对人民陪审员的资格限制是必要的，但要适度。可废除我国现行法律中关于陪审员学历条件的限制，把道德标准、社会阅历等作为选任的重要内容。在基层人民法院，可以选任一批学历不高，但在当地群众中威望高、道德品质好，而且又热爱人民陪审事业的公民担任人民陪审员。这些陪审员了解当地的村风民俗，熟悉人情世故，对案件处理能提出更好的建议，促进社会和谐。
二是加强教育培训。加大对人民陪审员法律业务知识的培训力度，使其了解审判原则、审判制度以及审判活动的过程和特点，熟悉人民陪审员的权利和职责，增强法律素养；不定期组织陪审员观摩法官办案的全过程，学习驾驭庭审、分析案件的方法，增加陪审员的实践感知。
三是拓宽陪审员参审方式。注重庭前引导。建立“预先通报案情”制度，在开庭前告知陪审员案情、适用的法律等，让人民陪审员尽快熟悉案情，提前进入角色，并鼓励其在评议案件时充分发表意见。邀请陪审员参与调解、执行，充分发挥其在当地群众中有威信及熟悉乡土人情的优势，协助法院对当事人做说服教育工作。
四是提高人民陪审员的补助经费。提高陪审员补助标准，将人民陪审员参加审判活动的经费开支列入法院业务经费预算，报财政足额拨付，并按时足额发放。从待遇上解决陪审员的工资、奖金和福利等问题，解除陪审员的后顾之忧，改变陪审员是廉价劳动力的现状，对陪审员的劳动给予充分的肯定和尊重。
五是加强对人民陪审员的考核、管理。由人大、法院和相关单位组织成立人民陪审员联合考核领导小组，明确对陪审员的考核监督内容，会同业务庭室加强对陪审员的考核监督，实行日常考核与年终考核相结合，业内业外监督相结合，将考核监督情况作为年终表彰奖励和是否决定继续提请任命的重要依据。缩短人民陪审员任期，将任期缩短为一年，对因职务变动工作调动、不便继续留任的陪审员，对不适合、不愿意参加庭审和不尽职责的陪审员，及时建议人大常委会进行罢免。
